电力施组_《工程建设标准强制性条文》(电力工程部分)监管报告

为贯彻落实《电力监管条例》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》和《强制性条文》，强化电力建设贯彻执行国家质量安全法律法规和强制性技术标准力度，确保电力建设工程质量安全，国家电力监管委员会、建设部于2006年3月至11月间在电力行业开展了《强制性条文》执行情况的监管工作，现报告如下：

一、基本情况

2006年3月，电监会、建设部印发了《关于组织开展电力工程建设标准强制性条文实施情况检查的通知》（办输电〔2006〕8号），对检查工作作出了总体部署。

(一) 自查阶段情况

按照电监会和建设部对《强制性条文》自查阶段工作的要求，国家电网公司、南方电网公司、华能、大唐、华电、国电、中电投集团公司、三峡总公司、国家开发投资公司、神华集团公司、电力顾问集团公司、水电顾问集团公司、水利水电建设集团公司以及有关地方大型电力开发公司开展了自查工作。28个单位完成了对304个在建电力工程项目《强制性条文》实施情况的自查，并报送了自查报告。自查报告反映出两种情况：一是《强制性条文》以及有关法规在各企业和工程中的总体执行情况是好的，各企业认为所负责的电力工程相关检查项目均符合《强制性条文》的要求；二是有关企业，特别是国家电网公司、南方电网公司、华能、大唐、国电、中电投集团公司、三峡总公司、国家开发投资公司、神华集团公司、电力顾问集团公司、水电顾问集团公司、水利水电建设集团公司等中央直属企业对自查工作十分重视，报送材料较为正式、规范。

(二) 抽查阶段情况

在分析研究企业上报自查报告的基础上，经过电监会、建设部的周密组织、遴选，并在中电联、有关电力勘测设计、施工单位的大力配合下，由电力监管机构、各级建设行政主管部门、中电联以及各相关专业的专家组成的六个检查小组前往全国六个区域对15个在建工程进行了实地抽查。所抽查的15个工程是从在建电力工程项目中选取的一部分有代表性的工程，包括了火力发电工程、水力发电工程和输变电工程。工程项目的确定考虑了地区分布、项目类型、所属公司以及工程规模等因素，做到各大区、各大电网公司、各大发电公司、各机组类型和各工程规模都有一定的涵盖，具体项目有淮南煤电基地田集电厂、浙江玉环电厂、福州江阴电厂、国电山东费县电厂一期、华电国际潍坊电厂二期、黄河公伯峡水电站、黄河拉西瓦水电站、河南国网宝泉抽水蓄能电站、湖北水布垭电站、大渡河瀑布沟水电站、500kV广东嘉应输变电工程、贵广二回直流兴仁换流站、500kV广西邕州送变电工程、500kV辽宁渤海一次变工程、500kV黑龙江冯大哈线路工程（见附件）。

实地抽查过程中，检查组通过听取工程业主方、设计方、施工方、监理方工作汇报、查阅工程建设文件、查看工程建设现场和现场考问、座谈等方式，重点对企业贯彻落实《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》（以下简称“三个条例”）、《强制性条文》和开展自查工作的实际情况，以及工程设计、施工和监理各方执行《强制性条文》的实际情况，结合企业上报材料，进行了认真核查。对各工程存在的问题，各个检查组提出了整改意见，还对《强制性条文》实施过程中好的经验、好的做法进行了总结，与工程建设各方作了交流。检查工作得到相关电力企业的高度重视和紧密配合，达到了宣贯条文、沟通情况、查摆问题、总结经验、促进工程建设提高质量与安全管理水平的目的。

二、监管评价

综合自查阶段材料和实地抽查情况看，有关单位基本按照“三个条例”和《强制性条文》的要求强化了内部管理和工程建设管理，多数工程的参建单位对执行《强制性条文》的有关工作比较重视，按要求开展了有关自查工作，并对发现的问题进行了整改，在设计、施工、监理等环节注意把关，没有发现严重违反《强制性条文》的现象，《强制性条文》的实施情况基本符合要求。

(一) 对执行《强制性条文》的意义有一定认识

从检查情况看，电力工程建设各方基本能认识到工程建设标准强制性条文是应强制执行的技术规范，是从源头上、技术上保证电力工程安全与质量的关键所在，因而能够在一定程度上自觉地把《强制性条文》落实到工程管理、设计、施工等实际工作中。

(二) 开展了宣贯培训工作

工程建设各方对执行《强制性条文》的有关工作比较重视，普遍建立了相应的管理制度。一是大部分单位对“三个条例”等文件进行了转发，提出了具体要求；二是广泛宣传，通过公司办公自动化系统、宣传栏、施工现场等多种渠道宣传《强制性条文》;三是部分单位组织相关人员进行了培训考试，并有记录；四是有的建设单位与设计、施工、监理等参建单位签订了安全生产协议书，明确了安全目标、安全考核指标和安全奖罚办法。

(三) 结合工程实际，加强管理，《强制性条文》基本得到贯彻执行

工程建设业主单位作为工程建设的责任人，对执行《强制性条文》较为重视，大部分建设业主单位重点关注制度建设，从源头把好关。一方面督促建设各方严格执行《强制性条文》，另一方面结合本单位的特点制定了相关文件，包括招标管理办法、工作程序、建设工程质量管理办法、建设安全健康与环境管理办法等一整套涉及质量、安全等方面的管理、监督、保证措施。工程建设单位制定的相关工程管理体系和规章管理制度是《强制性条文》得到贯彻落实、工程质量得到有效保证的关键。

工程建设，设计先行。从各工程检查情况来看，各设计单位开展了对《强制性条文》的学习和掌握，在火电工程、水电工程和输变电工程设计中基本执行《强制性条文》；对一些重大专项课题进行了论证；按照工程设计阶段的划分，完成相关阶段的设计深度；工程设计通过了相关部门的设计审查；重大设计变更履行了相关手续。

坚持安全文明施工。各施工单位健全安全文明施工规定；多数施工现场道路畅通整洁，物料堆放有序，主要施工区域安全装置设施完备，施工区、办公区、生活区、物料加工区划分清晰，管理有序；强调作业人员规范作业，特种作业人员持证上岗，制定了多项应急预案并有演练记录。安全管理基本可控在控，文明施工环境较好。

监理单位能够在建设单位的支持和配合下，实施“小业主、大监理”的管理模式，履行工程现场贯彻《强制性条文》的组织者和执行者的职责；制定多项工程管理制度，以保证《强制性条文》的实施。

三、存在的问题

通过对15个工程的检查暴露了一些问题，对照国务院关于工程建设的“三个条例”和《强制性条文》的具体要求，主要问题包括以下几个方面。

一是建设单位对“三个条例”和《强制性条文》的宣贯力度和培训落实程度不一。有的单位没有对2006年版的《强制性条文》按规定时间进行学习和贯彻。有的虽然按照规定进行了文件转发并提出了相应的保障落实措施要求，但有一些单位在落实执行方面的相关要求不够具体和明确，没有建立完善的监督、检查制度。不少单位培训效果还不太明显；有的单位虽有培训考试，但考试流于形式，有关技术人员对《强制性条文》的理解还不到位。

二是现场施工和作业还有较多不规范的地方，存在一定程度的安全隐患和质量隐患。在一些火电和水电施工现场有习惯性违章现象，个别施工人员不戴安全帽，高处作业不系安全带，高处作业脚手板不符合安全规定；水布垭工程现场安全指示、挡护设施不够完善，钢管焊接质量控制方面存在不规范的地方；渤海变电缆沟施工时挖断道路，没有设置相应的警示标志；邕州送变电工程现场有个别试验桩基坑未采取防护措施，也未设置安全警告标志牌；拉西瓦电站大坝施工现场，已在混凝土浇注工作过程中使用的三台辐射式缆机，尚未获得有关质量技术监督机构的使用许可；潍坊电厂二期工程已移交生产的机组，现场各类设备的挂牌还不够完善和规范，个别工艺管道的介质流向、色环，主要通道的安全警示等标识工作还没完成；玉环电厂工地就地控制箱（柜）、按钮电缆保护管、小电机等接地存在不规范之处。另外，还存在一些施工单位无证施工和一些特种作业人员无证作业以及一些施工用特殊设备工器具没有贴检验合格证、标注有效期等问题。

三是技术资料（包括设计图纸、施工档案、监理记录）的编制过程，特别是施工档案、监理记录，普遍存在不规范的地方。如有的施工联系单提出要求设计修改之处，但设计方面无明确书面答复意见，未形成闭环管理；有的施工交底会议纪要，对《强制性条文》没有明确具体的交底，相关单位签字不齐全、不规范；一些监理记录中，施工方质检员、监理方签字均为机打签字，不是手工亲笔签字，同时还有填写不准确甚至错误的地方；有的检测报告中检测人员及编、审、批人员采用机器打字签名，不符合要求；一些质量检验评审表中，班组、施工队、项目部签字为同一天，不符合实际。

四是存在对《强制性条文》的一些具体条款理解不深、监理执行不力的情况。有个别工程汽轮机主油箱事故排油阀没有按照有关规程规范要求作任何标识设计；一些大型施工作业（如构架吊装）仅有作业指导书，未按强制性条文要求编制施工方案和安全技术措施；在个别危险性较大的专项安全施工方案中未见施工单位组织的专家审查意见；在一些中间土建验收和移交安装工序中，监理未能严格按有关规定执行，监督管理不到位。

五是工程招投标工作中并非完全依法、依规进行，存在不规范的地方。如有的工程设计和监理均未公开招标；有的工程是设计施工联合体投标，但没有共同投标协议；有的工程施工单位将施工项目变相分包等。

四、整改措施

针对检查出的问题，各有关单位要认真落实整改措施，并注意举一反三；要继续坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，加大执行“三个条例”和《强制性条文》的力度，深化开展整改工作，保证电力工程的质量和安全。

(一) 进一步增强对《强制性条文》的认识，提高贯彻实施强制性条文的自觉性

《强制性条文》是直接涉及到人身安全、环境保护、工程质量的必须执行的技术条款，绝大多数工程的各级负责人对做好安全工作的意义认识深刻，要求较高，但在工程检查中我们也发现还存在对于《强制性条文》的内容和意义认识不一的现象。有的企业负责人对《强制性条文》的认识等同于安全措施和安全制度，不能深刻认识其中的不同，从而不能全面深刻理解《强制性条文》，甚至有的安全生产直接负责人不知道《强制性条文》这个概念。因此，有关各方应采取措施，加强对《强制性条文》及相关标准的宣贯和培训工作，特别是要加大对2006年版《强制性条文》的学习和执行力度，强化《强制性条文》的严肃性，进一步增强有关人员对《强制性条文》的认识，提高贯彻实施《强制性条文》的自觉性。

(二) 建立执行《强制性条文》的长效机制，保障电力工程质量和安全

各有关单位对检查出的问题应进行原因分析，找出彻底解决问题的方法，建立执行强制性条文的长效机制，避免类似问题的重复发生，实现“自查、整改、提高”的良性循环。

有关企业要进一步加大安全投入，坚持合理工期，完善各项安全管理制度并严格执行；高度重视施工管理，加强技术人员培训，合理调配人员、机械，加大设备保养力度；加强现场施工总平面管理及物料堆放定置化管理，努力创造安全文明施工生产的良好环境；加强施工安全措施交底和危险点预控工作，落实施工现场安全防护措施，做好交叉作业防护工作；要进一步健全应急体系，制定和完善各级各类应急预案，完善突发事件报告及处理机制，并认真组织培训和演练。

监理在《强制性条文》贯彻落实中的地位、作用非常重要，应充分发挥监理的主动性和积极性。特别是对危险性较大的分项分部工程，要按照程序做好专项安全方案，严格落实监理责任制，切实加强施工现场监督管理。

(三) 加强预防预控管理，严防“习惯性违章”

检查中发现的问题绝大多数是工程建设中经常出现的问题，有的甚至是习惯性违章。如警示标志不足、未戴安全帽以及安全保护措施不足等现象。要加强现场安全管理，加强对一线施工人员的安全警示教育和监督管理，克服麻痹思想，将安全措施真正落到实处，切实保障施工安全。

(四) 重视技术档案的管理工作

检查中发现，技术档案管理出现的问题较多，一方面是工程建设任务较紧，技术人员将一些步骤进行了简化；另一方面是对技术档案工作的严肃性认识不足，只关注技术内容，忽略其他要求，随意填写。各单位要加强对技术档案的管理，严格执行有关政策要求，克服目前技术档案工作中普遍存在的随意性现象。

五、监管建议

(一) 加快电力主辅分离改革，促进电力建设市场的跨行业、跨区域竞争

电力工程建设的特点是技术上工艺系统复杂、专业性很强，工程投资比较大，建设周期相对较长。由于历史原因和电力系统本身的特点，非电力系统的或是非本区域的设计、施工、监理企业很难参与本区域的电力建设市场竞争。检查发现有些工程采用就近招标确定设计、施工和监理单位，设计、施工和监理几乎同属一个上级单位，这样就容易造成一家亲、好办事、易妥协的现象，不能形成真正的监督制约机制，难免会给工程建设留下安全和质量隐患。应当继续加快主辅分离改革工作，以进一步促进电力建设市场的跨行业、跨区域竞争。

(二) 正确处理改革、发展、安全和稳定的关系，解决电力工程建设“赶工期”问题

2000年以来，我国电力负荷增长迅速，电力基建的速度不能完全满足负荷增长的需要，往往是项目核准后，工程建设就会面临时间紧、任务重的状况，再加上电源项目和配套送出工程核准不同步，建设业主单位更是要求施工单位赶工期、提前竣工，这样就给工程建设执行“三个条例”和《强制性条文》带来了严峻的挑战，给工程安全建设带来了很大的隐患，容易发生事故。为此，有关政府部门、企业应当充分认识目前电力建设的安全形势，开展扎实而高效的工作，要处理好工程建设、企业发展与构建和谐电力的关系，真正落实科学发展观，走健康、可持续发展道路。

(三) 进一步规范工程招投标行为

电力建设项目关系社会公共利益和公众安全，电网项目和大部分电源建设项目都是使用国有资金投资，且投资数额大，按照《中华人民共和国招投标法》、《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（2000年国家计委令第3号）、《工程建设项目勘察设计招标投标办法》（2003年国家发改委等八部委令第2号）等有关规定，电力建设项目勘测设计、施工和监理均应实施公开招标。但检查发现不少工程在设计、施工和监理招标中存在不规范的现象，不利于维护有关当事人的合法权益以及项目经济效益和质量的提高。电力建设应遵循“质量为本、安全第一”的原则，有关单位应严格按照国家规定，规范工程招投标行为，自觉维护电力建设市场秩序，保证工程质量和安全。

附件：

抽查工程一览表